Debaty sejmoweV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie trudności występujących w sądownictwie

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację pana posła Bronisława Dankowskiego z dnia 28 listopada 2001 r., dotyczącą działań podejmowanych przez poprzedni i obecny rząd, mających na celu wyeliminowanie przewlekłości postępowań sądowych i zapobieżenie pobłębianiu się kryzysu sądownictwa, wyjaśniam, co następuje:    1. Ze względu na bardzo obszerny zakres poruszonego zagadnienia ograniczę się do scharakteryzowania najważniejszych działań, podjętych w ostatnim czasie w sferze organizacyjno-strukturalnej sądownictwa oraz inicjatyw legislacyjnych w pionie cywilnym i karnym, zmierzających do poprawy sprawności postępowań sądowych i ułatwienia obywatelowi dostępu do sądu.    Jednym z najważniejszych aktów prawnych decydujących o strukturze sądownictwa, a w szczególności o statusie sędziego, jest ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, która weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. (DzU z 2001 r. nr 98, poz. 1070).    Wskazana ustawa dała podstawy formalnoprawne do stworzenia i funkcjonowania wydziałów grodzkich, których pierwowzorem są wydziały cywilno-karne. Wydziały grodzkie rozpoznają m.in. sprawy o wykroczenia, a nadto drobne sprawy cywilne podlegające rozpatrzeniu w postępowaniu uproszczonym, a także w postępowaniu upominawczym.    Prawo o ustroju sądów powszechnych przewiduje również powołanie w sądach okręgowych i apelacyjnych dyrektorów sądów, właściwych do załatwiania wszystkich spraw finansowych, administracyjnych i gospodarczych. Rozwiązanie to ma na celu odciążenie prezesów sądów, przewodniczących wydziałów, a w przyszłości także sędziów od licznych obowiązków niezwiązanych z orzekaniem.    Omawiany przepis ustawy ustrojowej jest inspiracją dla stworzenia w sądownictwie polskim - na wzór zachodnioeuropejski - nowoczesnego korpusu urzędniczego stanowiącego współpracujący z korpusem sędziów i prokuratorów, samodzielny w załatwianiu określonych spraw, drugi obok orzeczniczego filar sądownictwa.    Przepisy zawarte w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych, dotyczące unowocześnienia modelu organizacyjnego zwierzchniego nadzoru administracyjnego nad sądami, mają na celu dostarczenie organom odpowiedzialnym za funkcjonowanie sądów skutecznych instrumentów, pozwalających na podejmowanie środków zapobiegawczych w wypadku, gdy wyniki pracy określonej jednostki budzą zastrzeżenia.    Należy podkreślić, że ustawa daje podstawę do stworzenia zdecentralizowanego modelu organizacyjnego nadzoru nad sądami, co przyczyni się niewątpliwie do poprawy ich funkcjonowania.    2. W 2000 r. i 2001 r. kontynuowane były działania związane ze zracjonalizowaniem struktury organizacyjnej sądownictwa powszechnego.    Wśród najważniejszych aktów wykonawczych w tym zakresie należy wymienić:    - rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 18 maja 2001 r. w sprawie utworzenia sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (DzU z 2001 r. nr 64, poz. 654, z późn. zm.; weszło w życie z dniem 1 lipca 2001 r.),    - rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 26 września 2001 r. w sprawie utworzenia sądów pracy i ubezpieczeń społecznych (DzU z 2001 r. nr 106, poz. 1161; weszło w życie z dniem 1 października 2001 r.),    - rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 26 września 2001 r. w sprawie utworzenia sądów grodzkich (DzU z 2001 r. nr 106, poz. 1160; weszło w życie z dniem 15 października 2001 r.),    - rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 27 września 2001 r. w sprawie utworzenia sądów gospodarczych (DzU z 2001 r. nr 116, poz. 1247; weszło w życie z dniem 1 listopada 2001 r.).    Struktura organizacyjna sądownictwa będąca wynikiem wprowadzenia w życie wymienionych aktów wykonawczych doprowadziła do:    - funkcjonowania sądów rejonowych o rozszerzonym zakresie właściwości rzeczowej między innymi o niektóre sprawy ubezpieczeniowe oraz sprawy o wykroczenia,    - istnienia sądów okręgowych w zmniejszonej nieco liczbie, ale o porównywalnej wielkości i jednakowym zakresie kompetencji,    - funkcjonowania sądów apelacyjnych w niezmienionej liczbie i o dotychczasowym zakresie kompetencji.    Zmiany w strukturze organizacyjnej jednostek wymiaru sprawiedliwości związane były także z dostosowaniem obszarów właściwości sądów powszechnych do granic administracyjnych województw, co ma szczególne znaczenie dla usprawnienia współpracy administracji sądowej z innymi organami państwowymi, działającymi w strukturze terytorialnej, zgodnej z podziałem zasadniczym państwa (Policja, urzędy skarbowe, administracja samorządowa, NBP itd.).    W związku z przejęciem z dniem 17 października 2001 r. spraw o wykroczenia ze zlikwidowanych kolegiów do spraw wykroczeń zadania związane z doskonaleniem struktury organizacyjnej sądów koncentrować się będą również na wzbogaceniu jednostek szczebla rejonowego o dalsze wydziały grodzkie.    3. W celu poprawy funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości została wprowadzona w życie w 1998 r. instytucja referendarza sądowego. Udział w orzekaniu referendarzy sądowych w sprawach wieczystoksięgowych i w sprawach rejestrowych zwiększa się systematycznie z roku na rok.    O ile w 2000 r. wykorzystano 390 etatów, to już w 2001 r. zabezpieczono do wykorzystania 603 etaty referendarskie.    Zakładając, że docelowo wszystkie sprawy w wydziałach ksiąg wieczystych oraz w wydziałach prowadzących Krajowy Rejestr Sądowy będą załatwiane przez referendarzy sądowych, przewiduje się dalszy wzrost liczby tych etatów do około 1000, co w efekcie umożliwić powinno przejście do innych wydziałów sędziów, wykonujących dotąd czynności powierzane przez ustawę referendarzom sądowym.    4. W pionie cywilnym dokonano zasadniczych zmian legislacyjnych, zmierzających do uproszczenia procedury i przyspieszenia tym samym rozpoznawania spraw cywilnych.    W dniu 24 maja 2000 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (DzU z 2001 r. nr 48, poz. 554).    Ustawa ta, oprócz tego że dokonała istotnej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania cywilnego zmierzającej do uproszczenia i przyspieszenia postępowania w niektórych kategoriach spraw cywilnych, to również zmieniła przepisy dotyczące środków odwoławczych oraz zasad koncentracji materiału procesowego.    Należy zauważyć, że po raz pierwszy w prawie polskim zostało wprowadzone szczególne postępowanie odnoszące się do spraw drobnych, o niewielkiej wartości przedmiotu sporu. Procedura rozpoznawania spraw drobnych ogranicza czas trwania postępowania, a tym samym usuwa barierę dostępu do sądu w sprawach o prostym stanie faktycznym i prawnym.    Po raz pierwszy wprowadzono także obowiązek składania pism procesowych na urzędowych formularzach, co również przyspiesza możliwość zakwalifikowania przez sąd roszczeń dochodzonych przez strony i nadanie pismom prawidłowego biegu (por. rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 20 września 2000 r. w sprawie określenia wzorów i sposobu udostępniania stronom urzędowych formularzy pism procesowych w postępowaniu cywilnym - DzU z 2000 r. nr 81, poz. 911).    Aktualnie trwają w Ministerstwie Sprawiedliwości prace nad wprowadzeniem zmian w urzędowych formularzach w celu maksymalnego ułatwienia stronom ich wypełniania.    5 . Z dniem 1 października 2001 r. weszła w życie wspomniana już ustawa z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (DzU z 2001 r. nr 98, poz. 1070). Ustawa ta dała podstawę do utworzenia w sądach rejonowych funkcjonujących w mieście będącym siedzibą sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wydziału pracy i ubezpieczeń społecznych do spraw z zakresu prawa pracy oraz spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych należących do właściwości sądów rejonowych w tym samym okręgu sądowym (art. 11 § 2 u.s.p.).    Stosowne przepisy wykonawcze zostały zamieszczone w rozporządzeniu ministra sprawiedliwości z dnia 26 września 2001 r. w sprawie utworzenia sądów pracy i sądów ubezpieczeń społecznych (DzU z 2001 r. nr 106, poz. 1161). Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 października 2001 r. i wymienia wszystkie sądy okręgowe i rejonowe, w których funkcjonują wydziały pracy i ubezpieczeń społecznych.    Do właściwości sądów rejonowych zgodnie z art. 4778 K.p.c. zostały przekazane następujące sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych:    - o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, wychowawczy, pogrzebowy i rodzinny,    - o świadczenie rehabilitacyjne,    - o odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy w gospodarstwie rolnym, wypadku w drodze do pracy lub z pracy, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, wypadku lub choroby zawodowej pozostającej w związku ze służą wojskową w Policji, w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Służbie Więziennej, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Celnej,    - o ustalenie stopnia niepełnosprawności,    - o prawo do świadczeń zdrowotnych z powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego,    - o świadczenia z tytułu funduszu alimentacyjnego.    Wprowadzone zmiany spowodują, że sądy okręgowe - sądy pracy i ubezpieczeń społecznych w ramach swej właściwości rzeczowej będą rozpoznawały sprawy o skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, natomiast sprawy nieodznaczające się wysokim stopniem złożoności będą załatwiane przez sądy rejonowe.    Przekazanie do właściwości rzeczowej sądów rejonowych około 15% dotychczasowego wpływu spraw trafiających do sądów okręgowych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych poprawi sprawność postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych i ułatwi obywatelom dostęp do sądu.    6. Kolejną zmianą legislacyjną, która ma przyspieszyć rozpoznawanie przez sądy powszechne tej kategorii spraw, jest aktualnie projektowana ustawa o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz ustawy Kodeks pracy. Przewiduje się, że projektowane zmiany wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.    Najistotniejsze propozycje zawarte w tej ustawie sprowadzają się do rozszerzenia właściwości rzeczowej sądów rejonowych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych o sprawy dotyczące zgłaszania do ubezpieczenia, ustalania wymiaru składki na ubezpieczenie, poboru składki oraz umarzania należności z tytułu składek (art. 4778 K.p.c.).    Projekt wprowadza również zmiany dotyczące kosztów sądowych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych w części obejmującej wydatki.    W dotychczasowym stanie prawnym wydatki związane z czynnościami podejmowanymi w toku postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ponosi skarb państwa (art. 463 § 3 K.p.c.). Proponowana ustawa dokonuje ujednolicenia zasad ponoszenia wydatków w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przez wprowadzenie analogicznych rozwiązań jak w sprawach z zakresu prawa pracy.    Należy bowiem zauważyć, że po reformie systemu ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych stał się odrębną od skarbu państwa osobą prawną. Zmianie uległy również sposoby finansowania tego podmiotu. Ponadto do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały zaliczone sprawy związane z prowadzeniem przez pewne organy, tj. kasy chorych czy też fundusze emerytalne, działalności komercyjnej.    W tej sytuacji finansowanie przez skarb państwa w obecnym stanie prawnym wydatków ponoszonych przez sądy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie znajduje uzasadnienia. W istocie rzeczy dalsze finansowanie tych wydatków przez sądy stanowi koszt funkcjonowania nowego systemu ubezpieczeń.    Potrzeba zmiany przepisów o kosztach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wynika z faktu, że około 56% spraw wpływających w 2000 roku do sądów okręgowych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych były to sprawy, w których konieczne było finansowanie przez sądy kosztów dowodu z opinii biegłych. W 1999 r. wydatki ponoszone w sądach pracy i ubezpieczeń społecznych wyniosły 26 852 395 zł, a z danych za 2000 r. wynika, że koszty te nadal rosły.    Należy także zauważyć, że brak finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania wzmaga postawy roszczeniowe stron.    7. W celu usprawnienia postępowań w sprawach wieczystoksięgowych przyjęto nowe rozwiązania w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy Prawo o notariacie, która weszła w życie z dniem 22 września 2001 r. (DzU z 2001 r. nr 63, poz. 635).    Zasadnicze zmiany w systemie ksiąg wieczystych mające na celu usprawnienie postępowań sądowych oraz zwiększenie bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami polegają na:    - rezygnacji z prowadzenia postępowań z urzędu z jednoczesnym wzmocnieniem odpowiedzialności właścicieli nieruchomości za zaniedbania w zakresie ujawniania ich praw w księgach wieczystych,    - stworzeniu prawnej możliwości wprowadzania informatycznego systemu prowadzenia ksiąg wieczystych,    - zobowiązaniu notariuszy do pobierania i przekazywania opłat sądowych za wpis do księgi wieczystej, jeżeli z aktu notarialnego wynika obowiązek ujawnienia prawa w księdze wieczystej,    - przeniesieniu do Kodeksu postępowania cywilnego przepisów proceduralnych zawartych dotychczas w ustawie o księgach wieczystych i hipotece i rozporządzeniu w sprawie wykonania ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dawne rozwiązanie nie spełniało bowiem wymagań konstytucyjnych),    - zreformowaniu zasad postępowania wiążących się z bezpieczeństwem obrotu i rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych,    - wprowadzeniu możliwości uproszczenia zasad ustalania kosztów sądowych w postępowaniu wieczystoksięgowym z jednoczesnym zniesieniem możliwości uzyskiwania zwolnienia od opłat sądowych z wyjątkiem przypadków, gdy uprawniony wnioskodawca korzystał ze zwolnienia od ponoszenia wynagrodzenia notariusza za dokonywaną czynność,    - rezygnacji z prowadzenia jako odrębnego postępowania o założenie księgi wieczystej, co skutkuje skróceniem czasu postępowania i zmniejszeniem czynności biurowych,    - wprowadzeniu możliwości reformatoryjnego orzekania przez sąd rejonowy w sprawach skarg na orzeczenie referendarza.    Wejście w życie tej ustawy pozwoli na usprawnienie postępowania wieczystoksięgowego, a także ułatwi wdrożenie w przyszłości komputerowego systemu ksiąg wieczystych.    8. Od dnia 1 stycznia 2001 r. obowiązuje ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 17, poz. 209), na podstawie których to przepisów sądy gospodarcze - wydziały KRS prowadzą w sposób ujednolicony, usystematyzowany i technicznie unowocześniony rejestr przedsiębiorców, rejestr stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a nadto rejestr dłużników niewypłacalnych.    Wprowadzenie powyższych rozwiązań ułatwia rejestrację podmiotów gospodarczych, co niewątpliwie przyczynia się do usprawnienia obrotu gospodarczego.    9. Kolejną zmianą legislacyjną o bardzo istotnym znaczeniu dla postępowania egzekucyjnego było wejście w życie z dniem 29 listopada 1997 r. ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (DzU z 1997 r. nr 133, poz. 882). Ostatnie nowelizacje tego aktu prawnego: z dnia 1 stycznia 2001 r. (DzU z 1999 r. nr 110, poz. 1255), z dnia 1 lipca 2000 r. (DzU z 2000 r. nr 48, poz. 554), z dnia 27 września 2001 r. (DzU z 2001 r. nr 98, poz. 1069), z dnia 1 października 2001 r. (DzU z 2001 r. nr 98, poz. 1070) doprowadziły do uwolnienia zawodu komornika sądowego, wprowadziły możliwość tworzenia rewirów komorniczych przez prezesów sądów apelacyjnych, zmniejszyły koszty postępowania egzekucyjnego (mniejsze opłaty stosunkowe). Istotnym novum jest również to, iż zgodnie z art. 8 ustawy wierzyciel ma prawo wyboru komornika w granicach właściwości sądu apelacyjnego.    10. W celu poprawy sprawności postępowań sądowych w sprawach karnych w nowym Kodeksie postępowania karnego, który wszedł w życie dnia 1 września 1998 r. (DzU nr 88, poz. 553 z 1997 r.), przyjęte zostały takie rozwiązania jak: skazanie bez rozprawy (art. 335 K.p.k.), dobrowolne poddanie się karze (art. 387 K.p.k.), możliwość ograniczenia postępowania dowodowego (art. 388 K.p.k.), czy też przepisy dotyczące postępowania nakazowego i uproszczonego, a w tym zwłaszcza art. 479 K.p.k., dające możliwość prowadzenia postępowania mimo niestawiennictwa oskarżonego, o ile był on prawidłowo zawiadomiony. Z tych rozwiązań sądy korzystają coraz częściej, co powoduje że sprawność postępowań karnych zaczyna ulegać poprawie.    W przygotowaniu są dalsze zmiany Kodeksu postępowania karnego zmierzające do uproszczenia postępowania w sprawach o mniejszym ciężarze gatunkowym.    11. Z inicjatywy ministra sprawiedliwości ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. (DzU nr 62, poz. 717) został dodany do przepisów wprowadzających K.p.k. art. 11a. Przewiduje on możliwość przekazania przez sąd apelacyjny na wniosek zainteresowanego sądu sprawy, w której występuje realne zagrożenie przedawnienia karalności czynu, do rozpoznania innemu sądowi równorzędnemu.    W 2000 r. z uwagi na krótki okres obowiązywania tego przepisu tylko Sąd Apelacyjny w Warszawie przekazał do rozpoznania innym sądom równorzędnym 25 spraw, które w większości zakończyły się już orzeczeniem. Natomiast dla oceny, czy przepis ten istotnie przyczyni się do ograniczenia umorzenia postępowań karnych z powodu przedawnienia karalności czynu, konieczny jest dłuższy okres czasu (co najmniej 1-2 lata).    Wskazana ustawa realizuje również ideę usprawnienia postępowania, chociażby poprzez zniesienie tzw. małej kasacji w sprawach karnoskarbowych oraz ograniczenie kasacji w pewnych kategoriach spraw.    Istotne znaczenie ma precyzyjne sformułowanie w przepisach tej ustawy obowiązków sądów poszczególnych szczebli w zakresie przedłużania stosowania tymczasowego aresztowania zwłaszcza w fazie postępowania sądowego.    12. W celu poprawy sprawności postępowań w sprawach cywilnych oraz w sprawach karnych stosowane są również środki nadzorcze na podstawie przepisów rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 18 września 1995 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów (DzU nr 111, poz. 538).    Czynności z zakresu nadzoru administracyjnego stosowane przeze mnie, jak też przez prezesów sądów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych mają na celu usprawnienie postępowań sądowych i zapewnienie prawidłowego wykonania orzeczeń wydanych przez sądy powszechne.    W Ministerstwie Sprawiedliwości projektowane jest aktualnie nowe rozporządzenie w przedmiocie nadzoru administracyjnego, w którym proponuje się rozwiązania adekwatne do zmian wprowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych.    13. Na koniec powyższych uwag pragnę wskazać, że aktualna sytuacja wymiaru sprawiedliwości zdeterminowana jest ciągle poszerzającym się zakresem kognicji sądów powszechnych, zwiększającym się wpływem w poszczególnych kategoriach spraw i niewystarczającymi środkami finansowymi z budżetu państwa.    Obrazując narastający wpływ ogółu spraw do sądów powszechnych, należy zauważyć, że o ile w 1999 r. ukształtował się on na poziomie 6 614 516 spraw, to już w 2000 r. wyniósł on 7 403 687 spraw. W 1999 r. sądy powszechne załatwiły 6 738 395 spraw, a w 2000 r. załatwialność ukształtowała się na poziomie 7 373 411 spraw.    Mając na uwadze zaistniałą sytuację, kierownictwo resortu corocznie występuje o zwiększenie etatów sędziowskich, jednakże budżet na rok 2001 uwzględnił jedynie 400 etatów sędziowskich i 900 etatów dla urzędników sądów, mimo że zgłoszono zapotrzebowanie na 1837 etatów sędziowskich, 143 etaty asesorskie i 4550 etatów dla urzędników administracyjnych.    Na potrzeby związane z rozpoznawaniem spraw o wykroczenia przyznano w 2001 r. 305 etatów sędziowskich. Dla opanowania znacznego wpływu tych spraw konieczne jest uzyskanie w 2002 r. jeszcze co najmniej 500 etatów sędziowskich. W innym wypadku grozi niebezpieczeństwo umarzania postępowania w sprawach z powodu przedawnienia karalności czynu. Karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok, a jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność ustaje z upływem 2 lat od popełnienia czynu.    Reasumując, wyrażam nadzieję, że podejmowane przez obecny rząd działania w sferze legislacyjnej, a także w zakresie zmian strukturalnych w jednostkach organizacyjnych wymiaru sprawiedliwości pozwolą w przyszłości na zahamowanie negatywnych tendencji w wymiarze sprawiedliwości i zapobiegną pogłębianiu się sytuacji kryzysowej.    Z wyrazami szacunku    Sekretarz stanu    Jerzy Łankiewicz    Warszawa, dnia 28 grudnia 2001 r.