Debaty sejmoweV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie organizacji Urzędu Regulacji Energetyki oraz zasad udzielania koncesji przedsiębiorstwom energetycznym

   W uzupełnieniu odpowiedzi z dnia 3 czerwca 1998 r. znak ES-1/07/AM/Pr.En/562/98, na interpelację pana Jana Rejczaka, posła na Sejm RP reprezentującego Klub Parlamentarny AWS, w sprawie stanu przygotowań i harmonogramu ogłaszania rozporządzeń wykonawczych do ustawy - Prawo energetyczne, stanu organizacji URE oraz zasad udzielania koncesji przedsiębiorstwom energetycznym, w załączeniu przekazuję w pełnym brzmieniu otrzymaną w dniu 22 lipca br. od prezesa URE w trybie art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne, informację nt. organizacji Urzędu Regulacji Energetyki oraz koncesji.    Jednocześnie informuję, że nie podzielam poglądu prezesa URE pana L. Juchniewicza, iż URE nie może rozpocząć wydawania koncesji, ponieważ brak jest rozporządzeń wykonawczych do ustawy - Prawo energetyczne.    Ustawa w art. 37 ust. 1 w sposób jednoznaczny określa zawartość koncesji, w art. 33 ust. 1 warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorstwo energetyczne, a w art. 36 stanowi, że koncesji udziela się na czas nie krótszy niż 10 lat.    Nie wykluczam, że w okresie obowiązywania wydanych koncesji, w wyniku przemian systemowych w polskiej gospodarce, rozwoju społeczno-gospodarczego, wystąpi konieczność dokonania korekt zarówno w ustawie - Prawo energetyczne, jak też w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach.    W tej sytuacji oczekiwanie na komplet rozporządzeń, które zapewnią stabilne warunki otoczenia przedsiębiorstw energetycznych, w tym warunki prawne, prowadzi do nieuzasadnionego spowalniania procesu wydawania koncesji, a w konsekwencji wdrażania Prawa energetycznego.    Minister    Janusz Steinhoff    Warszawa, dnia 29 lipca 1998 r.    Załącznik do odpowiedzi    I. Organizacja Urzędu Regulacji Energetyki    Organizację Urzędu Regulacji Energetyki określa rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Regulacji Energetyki (DzU nr 130, poz. 859 z 1997 r.).    Urząd Regulacji Energetyki, powołany do życia ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, rozpoczął swoją działalność nie z dniem opublikowania ustawy (4 czerwca 1997 r.), a dopiero po dniu 5 grudnia 1997 r., czyli w blisko 6 miesięcy po powołaniu prezesa urzędu (23 czerwca 1997 r.). Na przeszkodzie stanęły zarówno bariery finansowe, jak i brak bazy lokalowej.    Przed 5 grudnia 1997 r. URE nie mógł podjąć działalności, bowiem w budżecie państwa na 1997 r. nie uwzględniono utworzenia takiego urzędu i konieczności jego finansowania, a także okazało się niemożliwe uruchomienie na potrzeby URE środków rezerwy budżetowej. Przesądziło o tym stanowisko Ministerstwa Finansów, które stwierdziło, że ˝finansowanie działalności URE z rezerwy ogólnej przed dniem 5 grudnia 1997 r. jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa art. 62, 63 i 72 ustawy - Prawo energetyczne˝ (pismo z dnia 4 września 1997 r., l.dz. HW/3856/97, podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów do szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów). Oznaczało to już sześciomiesięczne opóźnienie w realizacji przepisu art. 67 ustawy w dniu wejścia w życie lub inaczej mówiąc - skrócenie o pół roku (do 12 miesięcy z przewidywanych 18) okresu przeznaczonego na wydanie koncesji z urzędu.    Praktycznie więc dopiero po 5 grudnia 1997 r. można było rozpocząć prace nad tworzeniem urzędu. Brak bazy lokalowej na potrzeby URE w zasobach MSWiA powodował, że nie można było zatrudnić pracowników ani rozpocząć normalnych działań organizacyjnych. 27 lutego została podpisana umowa na wynajem ok. 900 m2 powierzchni biurowej na warunkach rynkowych.    Po przeprowadzeniu niezbędnych remontów, w połowie marca br. zaczęto zasiedlać te pomieszczenia i tym samym rozpoczęło się funkcjonowanie URE.    Pracami urzędu kieruje prezes przy pomocy wiceprezesa, dyrektora generalnego oraz dyrektorów komórek organizacyjnych, którymi są:    1. Gabinet Prezesa    2. Sekretariat Urzędu    3. Departament Koncesji    4. Departament Nadzoru i Kontroli Jakości    5. Departament Taryf    6. Departament Planów i Analiz    7. Biuro Prawne    8. Biuro Informatyki    9. Biuro Komunikacji Społecznej i Informacji    10. Biuro Współpracy Zagranicznej i Integracji Europejskiej    11. Biuro Kadr, Szkolenia i Organizacji    12. Biuro Administracyjno-Budżetowe    13. oddziały terenowe    Zakresy zadań i obowiązków ww. komórek organizacyjnych zawiera załącznik nr 1*). Obecnie URE zatrudnia 139 pracowników, w tym 56 osób to pracownicy siedmiu oddziałów terenowych.    II. Koncesje    Od początku funkcjonowania URE za najpilniejsze uznałem sprawy związane z udzieleniem koncesji z urzędu i temu zadaniu zostały podporządkowane inne działania regulacyjne. Niemniej jednak działania merytoryczne dotyczące koncesji musiały być poprzedzone czynnościami natury organizacyjnej; rozpoczęto nabór pracowników i podjęto działania mające na celu wyposażenie w sprzęt - głównie komputery. Niemal równolegle podjęto prace nad przygotowaniem kwestionariuszy dla przedsiębiorstw energetycznych, które zgodnie z art. 67 ustawy - Prawo energetyczne z dnia 10 kwietnia 1997 r. (DzU nr 54, poz. 348 z późn. zm.), otrzymają koncesję z urzędu, o ile spełnią warunki określone ustawą.    Jednym z podstawowych problemów, jaki pojawił się już w początkowej fazie działalności regulacyjnej realizowanej przez prezesa URE i urząd, było pytanie o zakres koncesjonowania, bowiem ustawowy zakres przedmiotowy koncesjonowania nie stwarzał możliwości precyzyjnej identyfikacji podmiotów gospodarczych nim objętych. W trakcie prac legislacyjnych w Sejmie nad ustawą - Prawo energetyczne mówiło się o ok. 80 przedsiębiorstwach elektroenergetyki, 1 przedsiębiorstwie gazownictwa i ok. 600 przedsiębiorstwach ciepłowniczych. Rzeczywistość okazała się być jednak bardziej złożona. Przy opracowywaniu w URE projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez prezesa URE opłat koncesyjnych od przedsiębiorstw energetycznych, na podstawie danych Agencji Rynku Energii SA, liczbę podmiotów uprawnionych do otrzymania koncesji z urzędu oszacowano na poziomie ponad 2300 przedsiębiorstw, z tego 577 producentów i dystrybutorów energii elektrycznej, 1741 producentów i dystrybutorów ciepła, 20 producentów i dystrybutorów produktów naftowych, 26 producentów paliw gazowych. A zatem tylu zapewne będzie beneficjentów koncesji z urzędu, choć sama liczba działalności koncesjonowanej, uwzględniając fakt, iż wiele przedsiębiorstw energetycznych prowadzi co najmniej jeden rodzaj działalności objętej koncesjonowaniem, osiągnie poziom ok. 6000-8000. Z pewnością są to liczby olbrzymie i nie je miał ustawodawca na myśli, wyznaczając tak krótki okres na wydanie koncesji z urzędu. Nie jest także wykluczone, iż podane wyżej wielkości ulegną znaczącej zmianie, bowiem minister gospodarki nosi się z zamiarem, korzystając z ustawowej delegacji art. 32.2, podwyższenia progu koncesjonowania do 50 MW w elektroenergetyce oraz 5,8 MW w ciepłownictwie. Projekt odpowiedniego rozporządzenia przeszedł już fazę uzgodnień międzyresortowych.    Nie zmieni to jednak samej istoty postępowania koncesyjnego. Ustawa - Prawo energetyczne nie przewiduje żadnego automatyzmu w procesie wydawania koncesji z urzędu, lecz nakłada na mnie każdorazowo obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia koncesji na daną działalność dla konkretnego przedsiębiorstwa. Sprawdzenie, czy dane przedsiębiorstwo spełnia warunki określone w ustawie, oznacza konieczność postępowania zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zebrania i analizy całego materiału dowodowego - w kontekście kryteriów, o których mowa w art. 33 i 35 ustawy - Prawo energetyczne. Spowodowało to między innymi konieczność opracowania ˝kwestionariusza koncesyjnego˝, przeznaczonego na zebranie informacji od przedsiębiorstw energetycznych działających lub będących w budowie w dniu 4 czerwca 1997 r., a także opracowania metod oceny informacji otrzymanych od tych przedsiębiorstw, zgodnie z kryteriami określonymi w art. 33 ust. 1, 3 i 4. Było to zadanie zarówno skomplikowane merytorycznie, jak i czasochłonne. Świadczy o tym m.in. fakt, iż tak kompetentne grono jak Rada Konsultacyjna przy prezesie URE nie była w stanie zająć stanowiska w tych kwestiach przez ponad 2 miesiące.    Warto także podkreślić, że możliwość dokonania oceny, czy przedsiębiorstwo energetyczne spełnia ustawowo określone warunki uzyskania koncesji, w wielu przypadkach pozostaje w związku z uregulowaniami przepisów wykonawczych do ustawy. Aktualnie, po ponad dwuletnim okresie prac, Ministerstwo Gospodarki nadal nie dysponuje kompletem przepisów wykonawczych, co stanowi jedną z najistotniejszych barier reformowania sektora energetycznego i wdrażania ustawy - Prawo energetyczne, w szczególności zaś - dla przedsiębiorstw energetycznych oraz odbiorców energii. Zwracał na to uwagę m.in. rzecznik praw obywatelskich w swoim wystąpieniu do prezesa Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 1998 r. pisząc ˝(...) tak ważne z punktu widzenia obywateli sprawy jak np. warunki przyłączenia do sieci energetycznych, gazowych i cieplnych, pokrywania kosztów przyłączenia, obrotu ciepłem, energią i gazem, rozliczeń w obrocie energią elektryczną, gazem i ciepłem, w związku z brakiem aktów wykonawczych, nie są w istocie regulowane przepisami powszechnie obowiązującego prawa. (...) W tej sytuacji pod znakiem zapytania stoi także rzeczywista realizacja przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jego ustawowych kompetencji. (...) W sprawie niewykonania upoważnień ustawowych zawartych w Prawie energetycznym rzecznik praw obywatelskich zwracał się już w dniu 11 lutego br. do ministra gospodarki. Z otrzymanych wówczas informacji wynikało, iż minister zintensyfikuje prace nad przepisami wykonawczymi i wdrożeniem ustawy. Jednak na dzień dzisiejszy prace te przyniosły znikomy efekt. (...)˝    Powyższa sytuacja stanowi istotne, choć z pewnością nie jedyne, utrudnienie dla działalności regulacyjnej prowadzonej przez prezesa URE. Dla pełnej ilustracji problemu - pozwalam sobie załączyć listę rozporządzeń wykonawczych przewidzianych ustawą wraz z syntetyczną informacją o aktualnym stanie zaawansowania prac nad nimi - załącznik nr 2*). I tak np. dla oceny, czy przedsiębiorstwo energetyczne dysponuje środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe wykonywanie działalności, bądź jest w stanie udokumentować możliwość ich pozyskania (wymóg wynikający z art. 33 ust. 1 pkt 2), pewne znaczenie wydaje się mieć m.in. zakres obowiązków tego przedsiębiorstwa, dotyczących finansowania rozbudowy sieci, uwzględnionych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i dokonywania przyłączeń do takich sieci (art. 7 ust. 4), który to obowiązek powinien zostać szczegółowo określony w rozporządzeniu ministra gospodarki, wydanym na podstawie art. 9 ust. 1 (rozporządzenie to do dziś nie zostało wydane).    Również indywidualne warunki prowadzenia działalności, o których mowa w art. 37 ustawy - Prawo energetyczne, zależą w dużej mierze od rozporządzeń wykonawczych. Warunki wykonywania działalności zawarte w koncesjach nie mogą być sprzeczne z przepisami Prawa energetycznego oraz przepisami wykonawczymi. Co więcej, wydaje się, że większość tych warunków (jeśli nie wszystkie) musi być jednakowa dla wszystkich podmiotów prowadzących taką samą działalność. Jest to z pewnością jedną z istotnych cech państwa prawa, będącego celem polityki i przedmiotem stałej troski rządu premiera Jerzego Buzka. Nie bez znaczenia jest także i punkt widzenia nas wszystkich, jako odbiorców i konsumentów energii. Warunki działania przedsiębiorstwa energetycznego materializują się bowiem bądź w jego produkcie, bądź - świadczonych usługach. Trudno byłoby sobie wyobrazić sytuację, gdy np. elektrownie wytwarzałyby prąd elektryczny o różnej częstotliwości, spółki dystrybucyjne z kolei dostarczałyby go do naszych mieszkań w różnych napięciach. Albo sytuacja - gdy jedni odbiorcy otrzymują gaz mniej, a inni bardziej kaloryczny lub ciepła woda w pewnych mieszkaniach jest gorąca, a w innych - niemal zimna. Co prawda takie sytuacje się zdarzają, ale są one przykładami odstępstw od zadanych warunków działania i świadczenia usług, a nie ich wymaganym standardem. W konsekwencji ostateczna odpowiedź na pytanie o zakres zagadnień, które mogą być indywidualnie kształtowane w drodze koncesji, jest uzależniona od stopnia szczegółowości unormowań zawartych w przepisach wykonawczych. Kolejny raz jestem zmuszony stwierdzić, że trudno jest wydać koncesje, jeśli nie są wydane odpowiednie rozporządzenia. Potwierdza to m.in. projekt rozporządzenia ministra gospodarki w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci ciepłowniczych, pokrywania kosztów przyłączenia, obrotu ciepłem, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców, który w § 34 określa m.in. standardy jakościowe obsługi odbiorców, będące niczym innym, jak szczególnymi warunkami wykonywania działalności objętej koncesją, mającymi na celu właściwą obsługę odbiorców (art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo energetyczne) - załącznik nr 3*). Tak więc zadanie URE np. w przypadku wydania koncesji z urzędu dla przedsiębiorstw ciepłowniczych polega praktycznie na powtórzeniu (wpisaniu do koncesji) warunków określonych w rozporządzeniu. W przypadku konieczności jeszcze większego ich uszczegółowienia - ustawodawca przewidział mechanizm zasięgania opinii właściwego wojewody, o co URE w sprawach ciepła każdorazowo występuje.    W dniu 8 czerwca br. urząd rozpoczął proces udzielania koncesji z urzędu. Do dziś, tj. do dnia 17 lipca br., wszczęto 2065 postępowań administracyjnych, wysyłając stosowne zawiadomienia do przedsiębiorstw ciepłowniczych. Systematycznie wpływają do URE wypełnione przez przedsiębiorstwa kwestionariusze. Dokonywana jest ich analiza, zgodnie z wypracowanymi w urzędzie procedurami: udzielania koncesji, metodologią oceny technicznej oraz metodologią oceny ekonomiczno-finansowej przedsiębiorstw energetycznych. Należy oczekiwać, że pierwsze koncesje z urzędu zostaną udzielone pod koniec drugiej dekady lipca. Jednocześnie urząd przyjmuje i analizuje wnioski składane przez te podmioty gospodarcze, którym koncesja z urzędu nie należy się.    W celu usprawnienia procesu wydania koncesji z urzędu prezes URE powołał w kwietniu br. siedem oddziałów terenowych w: Gdańsku, Poznaniu, Wrocławiu, Katowicach, Krakowie, Łodzi i Warszawie. W najbliższym czasie zostaną powołane dwa dalsze oddziały terenowe w Szczecinie i w Lublinie. (Zasięg terytorialny oddziałów terenowych jest tymczasowy i zostanie dostosowany do nowego podziału administracyjnego kraju.) Taki kierunek działania, wynikający wprost z priorytetów polityki rządu premiera Jerzego Buzka o dekoncentracji uprawnień administracji centralnej, pozwoli włączyć do działań koncesyjnych blisko 120 osób, co, jak się wydaje, powinno zapewnić realizację procesu koncesjonowania z urzędu w terminie przewidzianym ustawą. Jest to jednak niezwykle trudnym zamierzeniem i nie sposób wykluczyć konieczności wydłużenia tego terminu, poprzez wystąpienie z inicjatywą nowelizacji ustawy - Prawo energetyczne.    Wydanie koncesji ma szczególne znaczenie, bowiem, zgodnie z art. 47, prezes URE może zatwierdzać taryfy (ceny i warunki ich stosowania) tylko przedsiębiorstwu posiadającemu koncesję. Aby przedsiębiorstwo energetyczne mogło wystąpić o zatwierdzenie taryf, musi tak zreorganizować swoją księgowość i tak prowadzić rejestrację zdarzeń ekonomicznych, by odrębnie ewidencjonować koszty stałe i zmienne oraz przychody z wytwarzania, przesyłania i dystrybucji dla każdego rodzaju paliwa i energii, w rozbiciu na poszczególne taryfy (art. 44). To zaś wymaga znajomości szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie paliwami i energią. Zgodnie z art. 46 powinien ustalić je minister gospodarki, czego do tej pory niestety nie uczynił. A to oznacza, że polski sektor energetyczny nie jest właściwie przygotowany do reformy i regulacji, a zwłaszcza zmian zasad cenotwórstwa energii. Ten stan rzeczy zdają się potwierdzać liczne pytania kierowane do urzędu przez przedsiębiorstwa energetyczne, a także ich prośby o wydłużenie okresu wyznaczonego na sporządzenie standardowej informacji, będącej podstawą wydania koncesji z urzędu.    Działalność regulacyjna i jej narzędzia przewidziane ustawą mają sens i znaczenie tylko wtedy, gdy ceny energii utracą swój urzędowy charakter. Póki co, nie nastąpiło to w żadnym z podsektorów energetyki. Także w energetyce cieplnej, gdzie zachowując charakter cen, rygoryzuje się jedynie dopuszczalny ich wzrost. Wydaje się, że pełne uwolnienie cen powinno nastąpić dopiero wtedy, gdy zrealizowane zostaną wszystkie przesłanki ich uwolnienia, tj. wydane zostaną rozporządzenia wykonawcze, zostaną udzielone koncesje, a przedsiębiorstwa energetyczne będą w stanie uwzględnić te unormowania w swoich działaniach i właściwie się do nich adaptować.    Trudno oczywiście przewidzieć, jak wnioskodawca - koncesjobiorca będzie funkcjonował i jakie rezultaty będzie osiągał w trakcie całego okresu ważności koncesji. Z całą pewnością - mogą być one różne. Wielokrotnie wystąpią przypadki prowadzenia działalności ze stratą, likwidacji i wręcz upadłości przedsiębiorstw energetycznych. Koncesja oczywiście nie stanowi w tym zakresie żadnej gwarancji prawidłowego działania przedsiębiorstw energetycznych. Nie taka jest jej rola. Niemniej jednak - ważne jest, by u progu działalności regulacyjnej w sektorze energetycznym stworzyć zręby długookresowej poprawy efektywności gospodarowania, wypracować system skutecznego monitoringu i nadzoru nad funkcjonowaniem podmiotów sektora. Koncesjonowanie otwiera drogę do stosowania innych, znacznie bardziej wszechstronnych narzędzi regulacji np. taryfowania. Jest ono także niezwykle specyficznym narzędziem regulacji, bowiem praktyczne jej działanie rozpoczyna się dużo wcześniej niż jest rzeczywiście zastosowane. Objęcie koncesjonowaniem wybranego obszaru gospodarowania sprawia, że w tym obszarze następuje wstępna, zupełnie dobrowolna selekcja potencjalnych przedsiębiorców, którzy indywidualnie ważą szanse na otrzymanie koncesji i ewentualne korzyści, jakie dzięki koncesji można odnieść. W konsekwencji - aplikują o koncesję tylko niektórzy, potencjalnie najsilniejsi i najbardziej zdeterminowani.    Nieco inaczej sprawy wyglądają w przypadku polskiego sektora energetycznego, bowiem koncesjonowaniem objęto niemal wszystkie działające dotychczas podmioty. Zapis, że muszą one spełniać wymagania ustawowe, nie zmienia faktu potraktowania w tym przypadku koncesjonowania jako w gruncie rzeczy formalnego zabiegu. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację odmówienia koncesji podmiotowi np. dostarczającemu ciepło, którego sytuacja finansowa daleka jest od stanu pożądanego, a który jest na rynku lokalnym jedynym świadczącym takie usługi. Jak powinien postąpić regulator? Wydaje się, że w niektórych przypadkach będzie musiał taką koncesję jednak wydać i w oparciu o nią zmuszać przedsiębiorstwo do poprawy efektywności gospodarowania. Liczyć się trzeba także z sytuacją (a wiele analiz sektora energetycznego na to wskazuje), iż znaczna grupa przedsiębiorstw, a zwłaszcza ciepłowniczych, takiej koncesji nie otrzyma. Tego rodzaju problemy przyjdzie rozstrzygać w praktyce koncesyjnej.    Pomimo 10-krotnego zwiększenia (w stosunku do zakładanej liczby) potencjalnych koncesji do wydania z urzędu oraz faktycznego skrócenia o 1/3 ustawowego terminu ich wydania prezes wraz z Urzędem Regulacji Energetyki zrobią wszystko, aby dotrzymać terminu wyznaczonego przez ustawodawcę.    Prezes    Urzędu Regulacji Energetyki    Leszek Juchniewicz    Warszawa, dnia 20 lipca 1998 r.